Fiskalni savet: Skraćenje procedura poskupljuje auto-puteve

Srbija za javna ulaganja izdvaja oko sedam odsto BDP-a, što je svrstava u red zemalja koje izdvajaju najviše novca za državne projekte, prvenstveno izgradnju infrastrukture, ali te investicije u poslednjih nekoliko godina prate zaobilaženje zakonskih procedura, netransparentan odabir projekata, povećanja cene tokom izgradnje i probijanje rokova završetka. Ovo je zaključak izveštaja Fiskalnog saveta o upravljanju investicijama u Srbiji.

Prema porceni vladinog nezavisnog tela, trenutno se za javne investicije troši oko pet milijardi evra godišnje, odnosno više od 15 odsto ukupnih javnih rashoda, što je treći najveći budžetski izdatak, odmah posle penzija i plata u javnom sektoru.

Posmatrano iz međunarodnog ugla, dostignuti nivo javnih investicija u Srbiji od više od sedam odsto BDP-a ubedljivo je najveći u centralnoj i istočnoj Evropi (CIE) i retko gde se beleži u svetu.

Međutim, Fiskalni savet smatra da su građani Srbije o ovom svojevrsnom fenomenu slabo informisani – ne dobijaju uvid u ekonomsku i društvenu opravdanost velikih državnih investicionih projekata, njihova cena slabo se ili nikako ne obrazlaže, a odabir prioriteta i izvođača radova nejasan je i netransparentan.

 

 

Autori uočavaju da se oko 40 odsto infrastrukturnih projekata od 2018. godine sprovodi po tzv. posebnim postupcima, uz delimično ili potpuno izuzeće iz opšte zakonske regulative u oblasti javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje. Ako se uključe novi projekti koji će se realizovati u naredne tri godine, njivova računica pokazuju da bi ovaj pokazatelj do kraja 2027. mogao da se popne i na preko 70 odsto ukupnih kapitalnih rashoda.

Veliki projekti kao što su EXPO 2027, Beogradski metro, brza saobraćajnica Bački Breg-Kikinda, autoput Vožd Karađorđe i drugi novi koji su u međuvremenu proglašeni "projektima od posebnog značaja" tek ulaze u fazu intenzivne realizacije.

 

Pored bilateralnih ugovora s drugim državama (kojima se u većoj ili manjoj meri zaobilazi domaća regulativa), usvajani su i posebni domaći zakoni, poput lex specialis-a za Moravski koridor iz 2019. ili lex specialis-a za čitavu grupu "infrastrukturnih projekata od značaja" iz 2020. godine.

 

Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture

Poslednji sličan primer odnosi se na usvajanje lex specialis-a koji omogućava izuzimanje iz redovnih procedura projekta EXPO  2027 sa nacionalnim stadionom i pratećom infrastrukturom, koji je usvojen krajem 2023. godine.

"Ovako veliki broj izuzeća potpuno odstupa od uobičajene međunarodne prakse", upozorava Fiskalni savet.

Pozitivni efekti zaobilaženja procedura

Zaokret u upravljanju javnim investicijama (zaobilaženjem standardnih procedura), doneo je u prvi mah uglavnom pozitivne efekte. To je ubrzalo sprovođenje projekata i "otkočilo" neke projekte čija je realizacija kasnila godinama. Slabosti države kod ranijeg, institucionalnog sprovođenja javnih investicija dobro se mogu videti na primeru izgradnje Koridora 10.

"Jedan od problema koji smo uočili analizom ovog projekta bio je da su pojedine firme konkurisale na tenderima sa tzv. damping cenama koje su bile nerealistično niske. Nakon dobijanja posla, pojavljivali su se dodatni troškovi i sporovi sa državnom zbog čega je dolazilo do zastoja u radovima i velikog probijanja prvobitnih rokova", navodi Fiskalni savet.

Preskakanje procedura pokrenulo je i neke projekte čija se realizacija čekala godinama. Ilustrativan primer za to je Moravski koridor (auto-put Pojate-Preljina) čija realizacija je suštinski otpočela tek 2019. kad je zbog toga usvojen lex specialis, iako je proces njegovog planiranja formalno otpočeo još davne 2010. godine. Sve do kraja 2018. budžetske isplate za ovaj projekat bile su nula, da bi kroz četiri naredne godine (2019-2023) one kumulativno dostigle gotovo 1,2 milijarde evra.

 

 

Slična situacija sreće se na projektu Mađarsko-srpske železnice koji se mahom odnosi na modernizaciju pruge od Beograda do mađarske granice. On jeste formalno počeo pre deset godina ali je većina radova, samim tim i finansijske realizacije, ostvaren tek nakon što je 2020. donet lex specialis koji je omogućio da ovaj projekat postane "projekat od posebnog značaja za Srbiju". Tako je od skoro 1,3 milijarde evra koliko je iz budžeta isplaćeno za ovaj projekat u periodu 2017-2022, čak 1,1 milijarde izvršeno od 2021. do kraja 2023. godine.

"Međutim, vansistemsko vođenje investicija nije se ograničilo samo na pojedinačne izuzetke kojim bi se premostio period do unapređenja domaćih institucija. Ono je u prethodnih pet godina preraslo u rasprostranjenu praksu za sprovođenje najvećih investicionih projekata države. To se neminovno odrazilo na sve veće propuste investicione politike. Tako npr. raste broj započetih i planiranih investicija diskutabilne opravdanosti koje se teško mogu podvesti pod prioritetne, a loše pripremljeni projekti rezultiraju sve većim naknadnim probijanjem prvobitno planirane cene", navodi Fiskalni savet.

Depositphotos

 

Srbija bi uskoro mogla da prestigne većinu zemalja regiona po broju kilometara auto-puteva

U oblasti saobraćajne infrastrukture, snažan rast ulaganja od 2018. najvećim delom bio je usmeren u izgradnju auto-puteva. Do tada investicije u oblasti saobraćaja u Srbiji kretale su se u rasponu od jedan do 1,5 odsto BDP-a i postojalo sistematično podbacivanje u izvršenju planiranih javnih investicija u proseku od oko 12 odsto godišnje.

Sistematska neefikasnost države u to vreme bila je prisutna u gotovo svakoj fazi projektnog ciklusa. Kašnjenje u izvršavanju projektnih obaveza bila je prisutna počev od procesa planiranja i projektovanja (neodgovarajuća projektna dokumentacija, nepostojanje planske i urbanističke dokumentacije), preko sporog izvršavanja pripremnih radnji (rešavanje imovinsko-pravnih odnosa), sporih procedura javnih nabavki (kašnjenje sa tenderima, dugotrajni procesi žalbi), slabog nadzora izvođača i generalno loše kontrole izvođenja radova.

To je dovodilo ne samo do probijanja ugovorenih rokova već neretko i do povećanja cene radova. Šteta pd nekvalitetno urađenih projekata, koji se morali kasnije da se preprojektuju, 2014. godine je iznosila 100 miliona evra,  prema podacima Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture mada Fiskalni savet smatra da je mnogo veća. 

Posle toga, ova ulaganja u snažno rastu, pa je Srbija 2022. godinu završila s izdvajanjima za investicije u oblasti saobraćaja od preko tri odsto BDP-a. Ulagano je na ključnim putnim pravcima (Koridor 10 i dobar deo auto-puta Miloš Veliki), a značajan deo odnosi se na relativno veliku grupu novih projekata koji su još uvek u fazi realizacije (Moravski koridor, auto-put Beograd - Sarajevo, Preljina - Požega i dr.).

Tako da Srbija trenutno raspolaže sa blizu 1,1 kilometara auto-puteva na 100 kvadratnih kilometara, dok je prosek u CIE 1,25 kilometara na 100 kvadratnih kilometra.

 

 

Ukoliko se realizuju planovi i rokovi za završetak započetih deonica, Srbija bi uskoro mogla i da prestigne većinu zemalja regiona. To je jedan od retkih pokazatelja u oblasti infrastrukture po kom Srbija ne zaostaje znatno za zemljama CIE.

Međutim, ostali delovi putne infrastrukture ostali su zapostavljeni i nedovoljno razvijeni.

Uprkos ubrzanom razvoju mreže auto-puteva, Srbija i dalje znatno zaostaje za zemljama CIE kad je reč o dužini ukupne putne mreže – raspolaže sa svega 52 kilometra druma na 100 kvadratnih kilometara , dok je u CIE vrednost ovog pokazatelja u proseku 130 kilometara  na 100 kvadratnih kilometara teritorije.

Manjak kontrole povećava cene radova

"Novi model odabira, planiranja i implementacije javnih investicija prati manja institucionalna i proceduralna kontrola u odnosu na ranije investiranje po standardnim procedurama. Taj manjak kontrole lako može da se odrazi na veću cenu novih projekata", navodi Fiskalni savet.

Pored manje kontrole, uticaj na veću cenu radova u novom modelu državnog investiranja može imati i preskakanje tenderskih procedura.

 

 

Izostanak tržišne konkurencije prilikom ugovaranja radova može da dovede do toga da ugovorena cena izgradnje ne bude najpovoljnija po državu, upozoravju autori istraživanja.

Zbog toga je takođe moguće da izgradnja auto-puteva po ubrzanoj proceduri rezultira većom cenom nego što je to bilo ranije, kad su se sprovodili tenderi. Postoje određene indikacije, navodi Fisklani savet, da se povećanje cena najnovijih projekata može dovesti u vezu s predugim oslanjanjem na nestandardne procedure.

Probijanje inicijalno ugovorene cene, posebno na velikim infrastrukturnim projektima, česta je pojava i u Srbiji i u razvijenim zemljama. Međunarodna praksa zato predviđa da se već u inicijalni ugovor stavi klauzula o dozvoljenom/prihvatljivom probijanju prvobitne cene usled nepredviđenih troškova, koji mogu iznositi do 20 odsto na očekivanu vrednost radova.

Ministarstvo finasija

 

Prema podacima Evropskog revizorskog suda, u periodu od 2000. do 2013, prosečno premašivanje inicijalno zacrtane vrednosti projekta u zemljama EU bilo je 23 odsto. Do sličnog zaključka za probijanje ugovorene cene u EU – reda veličine nešto iznad 20 odsto – došli su i drugi istraživači (Cantarelli, Van Wee, Molin and Flyvbjerg, 2012).

"Srbija se po ovom pokazatelju donedavno kretala u podnošljivim granicama, kod infrastrukturnih radova koji su građeni po standardnim procedurama i prvih (okončanih) projekata realizovanih na bazi direktnih pogodbi sa izvođačima. Međutim, na putnim pravcima koji se trenutno grade po posebnim procedurama sve je izraženije naknadno, višestepeno uvećanje prvobitno planirane cene radova", upozorava Fiskalni savet.

 

 

Jedan od primera koje navode jeste auto-put Beograd–Zrenjanin–Novi Sad. Vrednost ovog auto-puta memorandumom iz 2020. je procenjena na oko 600 miliona evra, ali je ona u međuvremenu snažno korigovana naviše, u budžetu predviđeno je zaduživanje do najviše 1,7 milijardi evra.

"Tačno je da je u međuvremenu došlo do snažnog skoka cena građevinskih inputa, a u javnosti se govorilo i o promenama trase (uključujući dodatne radove na paralelnom nekomercijalnom putu Novi Sad-Zrenjanin),  ali je vrlo upitno mogu li ti činioci da objasne barem dvostruko povećanje cene u odnosu na prvobitnu, na šta ukazuju najnoviji budžetski planovi", upozorava Fiskalni savet.

Na kamate za EXPO 700 miliona evra

Projekti koji se sprovode mimo standardnih procedura imaju nepovoljnije uslove finansiranja, naročito oni za koje se uzimaju krediti od poslovnih banaka.

Fiskalni savet je utvrdio da postoji sistematska razlika između projekata koji se sprovode po redovnim u odnosu na nestandardne procedure. Krediti kojim je finansirana prva grupa projekata imali su primetno niže kamatne stope.

Osnovni razlog za to je što je putna infrastruktura koja je građena kroz standardne procedure (mahom Koridor 10) finansirana iz institucionalnih kredita (EIB, EBRD, IBRD). Prosečna kamatna stopa za ovu grupu projekata u razdoblju od juna 2009. do januara 2024. iznosila je svega 1,2 odsto.

 

 

U odnosu na njih, međudržavni aranžmani (Kina, Azerbejdžan) imali su nešto veće kamatne stope, u proseku za 1-1,5 procentnih poena. Ipak, ni za ovu grupu projekata ne može se reći da su dosad bili nepovoljno finansirani.

Najskuplju grupu kredita za finansiranje izgradnje puteve (mimo standardne procedure) čine zapravo poslednji zajmovi u ukupnom iznosu od preko 600 miliona evra koje je država samostalno uzimala na tržištu kod komercijalnih banaka.

Krediti za najnovije projekte sve više se zato uzimaju na otvorenom tržištu i oni su ubedljivo najskuplji. Ilustrativan primer je finansiranje prvog dela projekta EXPO 2027 sa nacionalnim stadionom. Država je za te potrebe već izdala osmogodišnje obveznice u vrednosti od 150 milijardi dinara (skoro 1,3 milijarde evra) po kamatnoj stopi od sedam odsto.

"Samo plaćanje kamate na ove obveznice koštaće poreske obveznike oko 700 miliona evra, što je ogroman trošak. Pritom, on nije ni konačan jer će za završetak ovog projekta biti potrebno i novo zaduživanje što podrazumeva i dodatne troškove kamata", navodi Fiskalni savet.

Kašnjenje na Koridoru 10 oko tri godine 

Kašnjenje u izgradnji puteva jeste primetno skraćeno prelaskom na nestandardne procedure, ali ova vrsta problema ponovo postaje veoma aktuelna. Sve deonice na Koridoru 10 građene su u znatno dužem periodu nego što je to inicijalno bilo planirano, a rokovi su katkad pomerani i više puta. Prosečno kašnjenje u izgradnji ovih deonica bilo je čak tri godine i tri meseca.

 

Putevi Srbije

Uvođenje novog modela investiranja, preko direktnog dogovora s izvođačima, isprva je znatno ubrzalo izgradnju auto-puteva. Konkretno, tri deonice izvođači su uspešno izgradili u planiranom vremenskom okviru (Ljig–Preljina, Surčin–Obrenovac i Ruma–Šabac), a kod ostalih već izgrađenih deonica kašnjenja su uglavnom bila relativno podnošljiva.

Zasad probijanje inicijalnog roka u ovoj grupi u proseku iznosi prihvatljivih šest meseci. Trebalo bi, međutim, naglasiti da nekoliko deonica koje se sprovode po nestandardnim procedurama, a čija izgradnja je trenutno u toku, već sad daleko premašuju rokove.

 

U pitanju su Preljina - Požega (inicijalni rok kraj 2021), Moravski koridor (2022) i Kuzmin - Sremska Rača (2023). "Ukoliko bismo i to uključili u analizu, prosečno kašnjenje u Srbiji poraslo bi i za bilateralne projekte na preko godinu dana. Što je još gore, pomenuti projekti u velikom kašnjenju već postaju bliski po probijanju inicijalnih rokova Koridoru 10 (a skuplji su i imaju nepovoljnije uslove zaduživanja). Analiza pokazuje da je u ovom slučaju prelazak na novi metod ugovaranja na početku zaista imao pozitivne efekte, ali oni počinju brzo da se gube", navodi Fiskalni savet.

Rast građevinarstva 68 odsto

Snažno povećanje javnih investicija do kog je došlo od 2018. ubrzalo je stopu privrednog rasta Srbije za oko 0,5 p.p. godišnje. Povećanje javnih investicija bilo je glavni činilac koji je doveo do rasta učešća ukupnih investicija u BDP-u sa 17,7 odsto iz 2017. na 24,2 odsto u 2022. čime je znatno poboljšana struktura i potencijal za rast domaće ekonomije.

Ovo je imalo je direktan uticaj i na veliki realni rast građevinarstva. Po podacima RZS-a kumulativni rast građevinarstva u Srbiji od 2017. do 2023. iznosio je čak 68 odsto (kumulativni rast BDP-a u istom periodu bio je 22 odsto).

Procenjuju da je ekspanzija javnih investicija direktno uticala na rast zaposlenosti od 2017. do 2023. za  25.000 ljudi, a uzimajući u obzir i dodatno zapošljavanje u povezanim delatnostima verovatno i za skoro 50.000 (ukupan rast zaposlenosti u Srbiji u pomenutom periodu bio je oko 300.000 ljudi). 

 

 

Depositphotos

 

Preporuke Fiskalnog saveta

Savetuju vladi su da se Srbija kontrolisano vrati u uređen sistem. Potom, potrebno je odmah pokrenuti reforme kojima bi se otklonila uska grla u sprovođenju javnih investicija po redovnim procedurama, a ona postoje u primeni postojećih zakona o eksproprijaciji, javnim nabavkama, planiranju i izgradnji, legalizaciji i funkcionisanju katastra.

Predlažu da se odmah objave studije izvodljivosti za sve velike investicione projekte države, a one su obavezne po važećoj regulativi za investicione projekte, vrednosti veće od 25 miliona evra.

Potom da se procedura za dodelu statusa projekta od posebnog značaja učini daleko rigoroznijom, odnosno da se ovaj institut ograniči samo na retke i izuzetne okolnosti.

Takođe, smatraju da bi trebalo da se u jedinstven sistem upravljanja investicijama uvede i javno-privatno partnersto, kako bi se povećala transparentnost i efikasnije trošio javni novac.