Cena zabrane zapošljavanja u javnom sektoru - slabiji kadar i veći troškovi

Više od decenije nakon što je uvedena kao privremena mera fiskalne konsolidacije, zabrana zapošljavanja u javnom sektoru u Srbiji ostavila je duboke i dugoročne posledice po funkcionisanje države, kvalitet javnih usluga i strukturu zaposlenosti. Prvobitno je imala jasan cilj, a to je da zaustavi nekontrolisani rast broja zaposlenih i mase zarada, ali na kraju se pretvorila u nešto drugo.

Dragan Aleksić, profesor Ekonomskog fakulteta u Beogradu, kaže za Bloomberg Adriju da odluka sama po sebi u trenutku donošenja nije bila štetna.

"U tom trenutku bilo je neophodno zaustaviti nekontrolisano širenje javnog sektora i rast fonda zarada, što je bila jedna od zamerki Međunarodnog monetarnog fonda. Međutim, činjenica da je takva odluka na snazi već više od 10 godina, iako su kriterijumi u međuvremenu neznatno ublaženi, ostavila je dalekosežne posledice", navodi Aleksić.

Jedna od ključnih posledica je narušavanje prirodne fluktuacije radne snage u javnom sektoru. Zaposleni odlaze u penziju, ali zbog ograničenja propisanih uredbom zapošljavanje novih radnika je znatno otežano.

 

"Umesto da se preciznom sistematizacijom identifikuju suvišna radna mesta i na njih primeni zabrana zapošljavanja, ograničenje je definisano tako da ima univerzalni karakter", ističe Aleksić.

Zaobilazni način za zapošljavanje

Takav pristup, dodaje, podstakao je javni sektor da pronađe alternativne načine da zaobiđe uredbu, pre svega kroz angažovanje radnika van radnog odnosa, najčešće putem ugovora o privremenim i povremenim poslovima (PPP).

"Formalno gledano, zaposlenost je time ograničena, jer se rad po PPP ugovorima ne vodi kao radni odnos, ali se suštinski obim poslova i potreba za radnicima nije smanjio. Naprotiv, samo je pogoršan položaj novih radnika, jer su njihova prava iz radnog odnosa derogirana."

 

Fiskalni savet Srbije često je analizirao zabranu zapošljavanja u javnom sektoru, ocenjujući je kao privremenu meru fiskalne konsolidacije. Savet je ukazivao na probleme u sprovođenju ove mere. Kritikovali su nedostatak podataka o stvarnim uštedama i racionalizaciji javne uprave tokom njenog trajanja, što je otežavalo ocenu efekata.

U oceni primene ove mere, Fiskalni savet je istakao da to ostavlja trajne negativne posledice na kvalitet rada važnih segmenata državnog sektora. Prema podacima Fiskalnog saveta, u zdravstvu, u kome je čak bilo izvesnog povećanja broja zaposlenih, važni delovi sistema nastavljaju da funkcionišu sa manjkom medicinskog osoblja. Fisklani savet ističe da je stvarni manjak verovatno višestruko veći jer bi postojeća sistematizacija morala da se proširi zbog usklađivanja sa EU direktivama.

Takođe, u Savetu su više puta upozoravali da Poreska uprava nema dovoljno inspektora, što može biti jedan od razloga smanjene naplate PDV-a. O tom problemu je u više navrata pisala i Bloomberg Adria. Poreska uprava se već godinama suočava sa manjkom kvalitetne radne snage. 

Depositphotos

 

Prema rečima stručnjaka, podaci ukazuju da javni sektor postaje sve manje konkurentan. Tako je od 2018. do 2024. učešće zaposlenih u javnom sektoru u ukupnoj radnoj snazi smanjeno sa 25,9 odsto na 25,5 odsto, dok je u Beogradu pad izraženiji, sa 32,8 odsto na 29,9 odsto. 

Rešavanje problema kadrova u Poreskoj upravi bila je i jedna od ključnih tema poslednjeg aranžmana Srbije sa MMF-om – Instrumenta za koordinaciju politika (PCI), koji je na snazi od kraja 2024. do kraja 2027. godine. Kako su ranije isticali u MMF-u, Vlada Srbije će koristiti "opsežnu tehničku pomoć MMF-a za rešavanje kadrovskih izazova u Poreskoj upravi", što je označeno kao hitan i ključan prioritet u makroekonomskom kontekstu.

Zašto su PPP ugovori problematični u javnom sektoru

Prema rečima Aleksića, zapošljavanje putem PPP ugovora u javnom sektoru problematično je iz više razloga. Privremeni i povremeni poslovi su zakonski zamišljeni kao kratkotrajni angažmani koji ne mogu trajati duže od 120 dana. Ipak, u praksi se dešava da su pojedini radnici u javnom sektoru godinama angažovani na ovakvim ugovorima.

"U najvećem broju slučajeva dolazi samo do formalne promene opisa poslova ili radnog mesta i potom se ponovo zaključuje ugovor sa istim radnikom", objašnjava on.

Drugi problem je sama priroda ovih poslova. PPP ugovori su prvenstveno namenjeni delatnostima sa sezonskim potrebama za radnom snagom, poput poljoprivrede, a ne administrativnim poslovima koji imaju trajni karakter.

"Treće, ovaj institut je prvobitno osmišljen da rastereti poslodavce u privatnom sektoru, a ne da postane sistemsko rešenje za javnu upravu. Najveći paradoks je to što je učešće zaposlenih na PPP poslovima u Srbiji veće u javnom nego u privatnom sektoru", upozorava Aleksić.

Posebno zabrinjavaju podaci sa nivoa lokalne samouprave, gde oko 11 odsto svih angažovanih čine osobe van radnog odnosa, gotovo pet puta više nego u privatnom sektoru. Osim lošijih uslova rada, ovakav vid angažovanja, kako ističe Aleksić, otvara i prostor za uslovljavanja zbog potrebe za stalnim obnavljanjem ugovora, ali i za političke manipulacije.

I razlike u visini zarada ometaju zapošljavanje

Aleksić ističe da ovakvo stanje dodatno odbija mlade od zapošljavanja u javnom sektoru, naročito visokoobrazovane i talentovane kadrove. Na njih utiče i tzv. kompresija zarada, odnosno sve manja razlika između najnižih i najviših zarada koja najteže pogađa upravo visokokvalifikovane radnike. 

 

Razlike u visini zarada između i unutar sektora, navodi i Fiskalni savet, toliko su ukorenjene da ometaju zapošljavanje i zadržavanje stručnih ljudi u najkritičnijim delovima javnog sektora - od socijalne zaštite, preko poreske administracije i inspekcijskih službi, do zdravstva, MUP-a i Vojske. Tako brži rast minimalne zarade od plata u javnom sektoru suštinski menja strukturu primanja u državi i stvara ozbiljan rizik od odliva stručnjaka iz ključnih sektora.

Čak i kada su početne zarade u javnom sektoru konkurentne, kaže Aleksić, neizvesnost dugotrajnog rada na PPP ugovorima, bez prava na plaćeno bolovanje i sa ograničenim mogućnostima napredovanja, čini privatni sektor privlačnijim izborom.

"Iako i radnici na rukovodećim pozicijama odlaze u penziju, njih ne mogu da zamene novi radnici angažovani na PPP ugovorima, bez obzira na stručnost, školsku spremu i iskustvo."

 

 

Dugoročno, dodaje Aleksić, javni sektor će se suočavati sa paradoksom: formalno prekomerna zaposlenost ostaje problem, ali istovremeno raste deficit kvalitetnog kadra.

Zabrana važi do kraja 2026. godine

Podsetimo, zabrana zapošljavanja uvedena je u decembru 2013. godine, kao iznuđeno rešenje za brzo obuzdavanje rasta mase plata i ostvarivanje budžetskih ušteda. Prvobitno je bilo predviđeno da traje dve godine, do kraja 2015, ali je više puta produžavana. Poslednji put, krajem 2023. godine, odlučeno je da ostane na snazi do kraja 2026.

Prema važećim pravilima, budžetski korisnici i dalje ne mogu zapošljavati bez saglasnosti Vlade Srbije, a broj novozaposlenih na neodređeno vreme ne sme preći dva odsto ukupnog broja zaposlenih. To jeste izvesno ublažavanje u odnosu na ranija ograničenja, kada je limit iznosio jedan odsto.

Razlog za poslednje produženje bio je fiskalne prirode. Iako je u oktobru 2023. u javnom sektoru bilo zaposleno 614.834 radnika, oko 2.000 manje nego godinu ranije, veća budžetska potrošnja proistekla je pre svega iz rasta zarada. Drastičan pad zabeležen je i kod zaposlenih na određeno vreme.

U poređenju sa početnim planom zabrane zapošljavanja iz 2013, sadašnja pravila su blaža. Tada je za svako zapošljavanje bila potrebna dozvola posebne Vladine komisije, a institucije su mogle zaposliti jednog radnika tek nakon odlaska njih pet.

Aleksić upozorava da je suštinski problem u tome što je zabrana zapošljavanja ostala izolovana mera, umesto da bude deo šire, strukturne reforme javnog sektora.

"Kada se dodaju podaci o zaposlenima u vojsci i policiji, koji se iz bezbednosnih razloga ne objavljuju, dolazi se do toga da oko trećina formalno zaposlenih u Srbiji radi u javnom sektoru. To je dugoročno neodrživo za zemlju ovog nivoa razvijenosti", zaključuje on.

Svaki dinar usmeren na plate u prekomerno zapošljenom javnom sektoru, dodaje, znači dinar manje za dečiji dodatak, socijalnu pomoć, izgradnju vrtića, bolnica i ulaganja u obrazovanje, oblasti koje bi trebalo da budu temelj dugoročnog razvoja.