Fiskalni savet: Vlada više ne računa na rast zaposlenosti

Nacrt Fiskalne strategije za 2027, sa projekcijama za 2028. i 2029, potvrđuje da Srbija u narednim godinama neće imati problem sa održivošću javnih finansija. Međutim, analiza Fiskalnog saveta pokazuje da se iza stabilnih projekcija deficita i javnog duga kriju strukturni izazovi na koje strategija ne daje jasan odgovor - od usporavanja tržišta rada i slabijeg priliva stranih direktnih investicija (SDI) do nedovoljne transparentnosti velikih infrastrukturnih projekata.

Možda i najuočljivija promena u odnosu na prethodni razvojni model odnosi se na tržište rada. Fiskalni savet ocenjuje da je rast zaposlenosti, koji je godinama bio jedan od ključnih oslonaca privrednog rasta, praktično zaustavljen. "Nakon dugogodišnjeg perioda povećanja zaposlenosti, u 2025. godini je prvi put još od 2014. zabeležen njen pad. Prema Anketi o radnoj snazi (ARS), broj zaposlenih smanjen je za oko jedan odsto, dok podaci o registrovanoj zaposlenosti koji se prate na osnovu administrativnih podataka ukazuju na nešto blaži pad ovog segmenta zaposlenosti od oko 0,2 odsto. Nepovoljna kretanja nastavljena su i produbljena i u prvom kvartalu 2026. godine."

Strategija sada u srednjem roku više ne računa na povećanje broja zaposlenih, već predviđa stagnaciju, odnosno rast manji od 0,1 odsto godišnje. Treba reći da ova prognoza nije eksplicitno navedena u vladinom dokumentu, već je savet do računice došao na osnovu posrednih pokazatelja.

"U projekcijama potencijalnog rasta BDP-a vidi se da se u narednim godinama više ne računa na rast zaposlenosti -
što je fundamentalna promena dosadašnjih privrednih trendova. Iako Strategija tu promenu kvantitativno prepoznaje, ona ne nudi temeljnu analizu njenih uzroka, mogućih posledica niti odgovora ekonomske politike", navodi savet u nedavno objavljenom "Mišljenju na Nacrt Fiskalne strategije za 2027. sa projekcijama za 2028. i 2029. godinu".

Ovo je značajan zaokret u odnosu na period od 2018. do 2024. godine, kada su javne investicije, strane investicije i rast zaposlenosti zajedno nosili privredni rast Srbije.

Prema oceni saveta, među glavnim razlozima nalaze se nepovoljne demografske tendencije, ali i višegodišnji rast zarada brži od rasta produktivnosti, dodatno podstaknut snažnim povećanjima minimalne zarade. Posledice su već vidljive u radno intenzivnim sektorima poput tekstilne industrije i trgovine, kao i u regionima sa nižim zaradama, pre svega na jugu i istoku Srbije. Autori ovo dovode u vezu sa gubitkom konkurentnosti u delatnostima s nižom dodatom vrednošću i povlačenjem pojedinih stranih investitora.

Bloomberg

"Iako Strategija ovu promenu potvrđuje projekcijom po kojoj doprinos faktora rada potencijalnom rastu pada sa oko 0,7 na svega 0,1 p. p., ona ne nudi ozbiljniju analizu uzroka, mogućih posledica niti mera kojima bi država odgovorila na ovaj strukturni izazov", napominje savet.

Deficit i javni dug ostaju pod kontrolom, ali uz nove rizike

Kada je reč o javnim finansijama, savet uglavnom podržava vladin fiskalni okvir. Strategijom se predviđa deficit od tri odsto BDP-a u 2026. i 2027. godini, koji bi potom bio smanjen na 2,5 odsto BDP-a tokom 2028. i 2029. godine. Takva putanja trebalo bi da omogući postepeno smanjenje javnog duga sa 44,7 odsto BDP-a krajem 2025. na 43,9 odsto do kraja 2029. godine.

Ipak, stručnjaci smatraju da je stvarna pozicija javnih finansija nešto slabija nego što proizlazi iz same strategije. Posebno ukazuju na to da je strukturni fiskalni deficit za sledeće dve godine verovatno bliži nivou od tri odsto BDP-a, a ne 1,5 odsto koliko procenjuje Ministarstvo finansija. Dodatni rizici dolaze od mogućeg povećanja državnih garancija za energetska preduzeća, pre svega EPS, kao i od potencijalnog rešavanja vlasničke strukture NIS-a, za šta je budžetom već rezervisano oko 1,4 milijarde evra.

"Projekcije javnih prihoda u načelu su realistično postavljene i bilo bi dobro da se dopune detaljnijim objašnjenjem  specifičnih poreskih mera", uključujući nove ekološke poreze (koji su uvedeni ove godine) i poreske olakšice za novonastanjena lica (iako je ova mera ukinuta sredinom 2025, za one kojima je prethodno odobrena važi pet godina) kaže savet. Ističu da se strategijom predviđa postepeno smanjenje učešća javnih prihoda u BDP-u sa 40,9 odsto u 2026. na 39,7 u 2029, pre svega usled smanjenja neporeskih prihoda i nešto sporijeg rasta prihoda od poreza na potrošnju.

 

Takođe, vladin plan rashoda ocenjuju kao "tehnički korektan", uz poštovanje zakonski definisanih posebnih fiskalnih  pravila. Srednjoročnim planovima predviđa se relativno čvrsta kontrolu nad ukupnom javnom potrošnjom, pri čemu bi ukupna javna potrošnja postepeno pala sa 43,9 odsto u 2026. na 42,2 do 2029. S tim u vezi, dva pojedinačno najveća budžetska rashoda - plate u državnom sektoru i penzije - nastavila bi da se kreću u skladu s objektivnim fiskalnim pravilima, bez vanrednih povećanja ili ad hok isplata koji bi mogli da ugroze stabilnost budžeta, što je, kaže savet, "veoma dobro".

"Međutim, kod pojedinih rashodnih politika određena pitanja ostaju otvorena. Na primer, u sektoru odbrane i bezbednosti, nedostaju informacije o fiskalnom efektu najavljenog uvođenja redovnog vojnog roka. Takođe, ne prepoznaju se rizici i hronični problemi u održavanju putne mreže. Potrebe 'Puteva Srbije' već duže vreme sistematski se potcenjuju, što onda generiše gubitke i docnje prema dobavljačima. Najzad, postoje i rizici povezani s namerom Vlade da napusti dosadašnje pravilo po kom se u javnom sektoru moglo popuniti najviše 70 odsto prirodnog odliva zaposlenih u penziju", nabrajaju.

Depositphotos

Kada je reč o potonjem, u nacrtu novog Zakona o budžetskom sistemu predviđeno je da se ovo pravilo zameni fleksibilnijim modelom u kom bi se ograničenja utvrđivala godišnjim zakonom o budžetu. "Takva promena može biti opravdana, budući da u pojedinim delovima javnog sektora postoje ozbiljni kadrovski deficiti", navode autori, ali uz upozorenje da bi veća fleksibilnost "morala biti praćena jasnim kriterijumima, kadrovskim planovima i sistematizacijama radnih mesta".

"U suprotnom, postoji rizik da umesto jačanja kapaciteta u ugroženim službama dođe do nepotrebnog rasta zaposlenosti u delovima javnog sektora gde za tim nema objektivne potrebe", zaključuju.

Iako je dug nominalno pod kontrolom, Srbija se zadužuje po kamatnih stopama koje su gotovo dvostruko više od proseka EU, naglašava savet, pa stoga iako ima približno upola manji javni dug od proseka EU, za kamate izdvaja gotovo isti deo BDP-a (1,9 odsto BDP-a u odnosu na 2,1 odsto BDP-a).

Posle EXPO-a sledi usporavanje investicionog ciklusa

Makroekonomske projekcije u strategiji u načelu su, takođe, "korektne", ali su u srednjem roku "blago optimistične", prema rečima autora. Strategijom se, naime, predviđa da će se privredni rast sa sadašnjeg nivoa od tri odsto postepeno ubrzavati u srednjem roku, dostižući 3,5-3,7 odsto u 2028. i 2029, uz vanredno ubrzanje na 4,5 odsto u 2027. usled održavanja EXPO izložbe. "Ocenjujemo da bi rast mogao biti nešto niži od projektovanog, reda veličine 0,5 procentnih poena", navodi Fiskalni savet.

Sa pripremama za EXPO 2027 i programom "Skok u budućnost" povezan je značajan deo tekućeg investicionog ciklusa. "Samo za EXPO i neposredno povezane projekte procenjujemo da bi ukupni troškovi (investicije i prateći tekući rashodi) mogli da iznose oko 3,4 milijarde evra. Međutim, i pored velikih izdvajanja za javne investicije, Strategija i dalje ne daje osnovne informacije koje bi omogućile procenu da li su investicioni prioriteti dobro postavljeni."

A iako Srbija i dalje planira iznadprosečno visoka ulaganja u odnosu na zemlje centralne i istočne Evrope, investicioni ciklus ulazi u fazu usporavanja. Učešće javnih investicija u BDP-u trebalo bi da padne sa 6,5 odsto u 2026. na 6,1 odsto tokom 2028. i 2029. godine. To je niže od proseka iz perioda 2021-2025, kada su kapitalni rashodi iznosili oko 6,9 odsto BDP-a.

Posebno se ističe da je lista velikih infrastrukturnih projekata, koja se godinama nalazi u prilogu Fiskalne strategije i predstavlja jedan od retkih javno dostupnih pregleda državnih investicija, dodatno sužena. Umesto 52 projekta, koliko ih je bilo ranije, nova strategija obuhvata 42 projekta, a njihova vrednost čini samo 23 odsto ukupno planiranih investicija u periodu od 2026. do 2029. godine. Pri tome su iz liste "uglavnom uklonjeni projekti koji se nalaze u završnoj fazi realizacije ili čiji se završetak očekuje tokom 2026. godine", pa se na taj način "umanjuje informaciona vrednost tabele - projekti se isključuju iz pregleda pre nego što se potpuno okončaju".

Depositphotos

Osim toga, savet ponavlja upozorenje da se procenjene vrednosti pojedinih projekata značajno menjaju bez adekvatnog obrazloženja. Njihova analiza osam velikih putnih pravaca pokazala je da su troškovi za iste porasli za oko 80 odsto u odnosu na prvobitno ugovorene vrednosti.

Uprkos pozitivnoj oceni održivosti javnih finansija, zaključak Fiskalnog saveta je da nova fiskalna strategija više liči na dokument koji potvrđuje fiskalnu disciplinu nego na plan kojim država odgovara na ključne razvojne izazove. Najveće promene - stagnacija zaposlenosti, sporiji priliv stranih investicija i završetak investicionog ciklusa vezanog za EXPO - jesu prepoznate u projekcijama, ali ostaju bez jasne strategije kako će Srbija u narednoj fazi obezbediti dugoročno ubrzanje privrednog rasta.