Fiskalni savet: Ne treba se vraćati platnim razredima, ali projekat 'Iskra' je dobar

Reforma platnih razreda, započeta 2016. godine, formalno je završena ukidanjem Zakona o sistemu plata u javnom sektoru i pratećih propisa prošle godine, ukazuje Fiskalni savet u najnovijoj analizi o platnim razredima i poukama iz neuspele reforme. Savet navodi da odustajanje od tog modela nije neuspeh implementacije, već priznanje da je reforma za oko 500.000 zaposlenih u javnom sektoru od početka bila konceptualno pogrešno postavljena.

Još važnije, Fiskalni savet upozorava da bi povratak na isti okvir, kakav Srbiji ponovo preporučuje Svetska banka, predstavljao samo ponavljanje istih sistemskih grešaka.

Reforma bez temelja

Prema oceni Fiskalnog saveta, ključni problem reforme iz 2016. bio je u samoj konstrukciji sistema.

Modelom je predviđeno da se zarada dobija kao proizvod jedinstvene osnovice i koeficijenta radnog mesta. Međutim, osnovna zarada, centralni parametar sistema, nikada nije jasno definisana pre početka pregovora o koeficijentima. Umesto da prvo utvrdi fiskalno održivu osnovicu, država je ušla u pregovore sa sindikatima o visini koeficijenata.

Rezultat je bio predvidiv: pregovaračka moć, a ne objektivni kriterijumi, oblikovala je strukturu plata u javnom sektoru. Istovremeno su iz sistema izuzeti najviši državni funkcioneri, a sektor bezbednosti dobio je mogućnost potpunog izdvajanja, čime je već na startu narušen princip univerzalnosti.

 

I bez problema u primeni, zakon je sadržao konstrukcionu slabost – suviše uzak raspon između najniže i najviše zarade. Dok se Zakonom o platama državnih službenika iz 2005. predviđao odnos 1 : 9, novi zakon je raspon suzio na 1 : 7,5, i to u trenutku kada je obuhvat celog sistema proširen sa 40.000 na oko 500.000 zaposlenih.

Fiskalni savet je tada predlagao raspon od najmanje 1 : 12 kako bi se očuvala konkurentnost najodgovornijih pozicija. Umesto toga, Srbija je do 2026. u praksi došla do efektivnog raspona od svega 1 : 4,6, što je daleko ispod raspona preporučenog međunarodnom praksom.

Kontrola mase plata, ali uz opasnu kompresiju

Fiskalni savet navodi da je paradoks reforme u tome što je Srbija uspela da stabilizuje masu zarada u javnom sektoru, ali bez primene jedinstvenih platnih razreda.

"Kontrola ukupnih rashoda postignuta je političkom voljom i fiskalnim pravilima, a ne normativnom unifikacijom sistema. Tokom fiskalne konsolidacije rashodi za plate su zadržani u budžetskim okvirima, a prosečne zarade u javnom sektoru približene privatnom."

Međutim, cena te stabilizacije bila je snažna kompresija plata. "Rast minimalne zarade, bez adekvatnog povećanja najviših koeficijenata, doveo je do sužavanja razlika između najnižih i najviših pozicija."

 

 

Fiskalni savet upozorava da je kompresija jedan od ključnih strukturnih rizika za funkcionisanje javnog sektora, jer država sve teže može da privuče i zadrži visokokvalifikovane kadrove na najodgovornijim poslovima. Drugim rečima, problem koji je 2016. bio tek u naznakama, postao je akutan.

Na problem sve manje razlike između najnižih i najviših zarada (kompresija) koji najteže pogađa visokokvalifikovane radnike ukazao je i Dragan Aleksić, profesor Ekonomskog fakulteta u Beogradu, o čemu je pisala Bloomberg Adria.

"Kompresija zarada ne utiče podsticajno na njih i dugoročno je neodrživa. Ovo se najbolje vidi u IT industriji. Već neko vreme je gotovo nemoguće zamisliti bilo kog sposobnog IT stručnjaka da radi u državnom sektoru, umesto da svoja znanja naplati u privatnom sektoru za petostruko višu zaradu", rekao je ranije Aleksić za Bloomberg Adriju.

On napominje da kompresija zarada nepovoljno utiče i na visokokvalifikovani kadar u ostalim delatnostima u kojima dominira javni sektor, poput zdravstva i obrazovanja.

"Nedostatak visokostručnih kadrova i njihovo nezadovoljstvo zaradom u javnom sektoru zasad se drži pod kontrolom zahvaljujući tolerantnom pristupu države na alternativne mogućnosti za komplementarnu zaradu. Tako, na primer, lekari ne napuštaju javni sektor jer pored regularnih primanja dobijaju različite novčane i nenovčane kompenzacije od pacijenata koje ne ulaze u zaradu, a suštinski povećavaju racio između najviše i minimalne zarade."

 

 

Aleksić naglašava da pored uticaja na visokokvalifikovane radnike u državnom sektoru, odnosno radnike sa najvišim primanjima treba istaći da rast minimalne zarade sve više destimuliše i radnike sa prosečnim primanjima.

"Primera radi, ako posmatramo tri delatnosti gde je javni sektor najzastupljeniji, a to su: državna uprava i odbrana i obavezno socijalno osiguranje, zatim obrazovanje i zdravstvena i socijalna zaštita, može se videti da je odnos minimalne i prosečne zarade u ovim sektorima u 2018. godini iznosio 40 odsto, 44 odsto i 46 odsto."

Prema poslednjim podacima za 2025. godinu, dodaje on, ovi količnici porasli su na 53 odsto i po 58 odsto, a sa znatno bržim rastom minimalne od prosečne zarade realno je očekivati da oni porastu iznad 60 odsto. "Tako radnik koji radi za minimalnu zaradu, a koji može biti i nekvalifikovan, ostvariće dve trećine prosečnih primanja radnika čije radno mesto u navedenim sektorima uglavnom zahteva fakultetsku diplomu."

 

 

Prema njegovim rečima, minimalna zarada treba da raste nešto brže da bi pratila korak sa potrošačkom korpom i obezbedila adekvatan životni standard najranjivijim radnicima.

"Međutim, ograničenja u pogledu rasta zarada koja postoje u državnom, a ne i u privatnom sektoru, prete da dovedu do nedostatka visokokvalifikovanih kadrova ili smanjenja njihove produktivnosti u državnom sektoru. Rešenje ovog problema sastoji se od uvođenja sistema platnih razreda, što je proces koji je svojevremeno započela Kori Udovički u vreme kada je bila ministarka, ali nije bilo političke volje da se on dovede do kraja", zaključuje Aleksić.

Ad hok povećanja umesto sistema

Najveća povećanja plata u protekloj deceniji dogodila su se mimo reforme platnih razreda, navode iz Fiskalnog saveta. Tako je zdravstvo dobilo trajna povećanja tokom pandemije kovida, dok je 2025. usledilo značajno povećanje plata u prosveti i visokom obrazovanju, u kontekstu studentskih i građanskih protesta. "Iako su ta povećanja bila opravdana, bila su reaktivna i ad hok, a ne deo sistemski osmišljene strategije."

Istovremeno, formalno važeći zakon se godinama odlagao, dok su stari propisi ostajali na snazi. "Taj raskorak između deklarativne reforme i realne politike plata omogućio je dodatnu fragmentaciju sistema. Umesto jedne osnovice, broj različitih osnovica je rastao", naveo je Fiskalni savet.

Projekat 'Iskra', ključni instrument nove faze

Fiskalni savet kao centralni oslonac buduće reforme vidi transparentnost, i to pre svega kroz javni registar zarada "Iskra". Ova platforma predstavlja jedinstveni registar zaposlenih u javnom sektoru i njihovih primanja. "Ona omogućava sistematsko poređenje plata između sektora, analizu strukture zarada - osnovna plata, dodaci, bonusi, kao i uvid u broj zaposlenih i popunjenost radnih mesta u odnosu na sistematizaciju. Za razliku od modela iz 2016. godine, koji je pokušao normativno da nametne pravdu, novi pristup treba da počiva na podacima."

Fiskalni savet naglašava da je od presudne važnosti da se podaci iz "Iskre" redovno analiziraju i javno objavljuju. Visok stepen transparentnosti, po uzoru na zemlje poput Slovenije, može olakšati identifikaciju najvećih odstupanja i postepeno graditi društveno-političku podršku za njihovo ispravljanje. "Bez pouzdanih podataka, svaka reforma ostaje u domenu političkih pregovora."

Depositphotos

 

Podsetimo, projekat "Iskra" krenuo je 2021. i planirano je da se realizuje fazno do 2025. godine. Centralizovani registar zarada najpre je uveden u sektore rada, zapošljavanja i socijalne politike, kulture i pravosuđa, a potom i u prosveti i zdravstvu.

Glavne karakteristike centralizovanog sistema jesu precizno planiranje i kontrola izvršenja budžeta za rashode za zaposlene i jedinstveni procesi obračuna primanja u javnom sektoru. "Iskra", kako su ranije naveli u Ministarstvu finansija, ima sistem sa automatskom kontrolom unosa podataka, izveštavanje i planiranje na osnovu pouzdanih i pravovremenih podataka.

"Fokus je na analizama i simulacijama, umesto na prikupljanju podataka. Ovaj sistem trebalo bi poboljša vidljivost i dostupnost podataka, kao i da smanji mogućnost grešaka", istakli su u Ministarstvu finansija.

Uvođenje sistema "Iskra" praktično znači da se sa jednog mesta za nekoliko sekundi može napraviti potpuni uvid u zarade zaposlenih u određenom sektoru, kao i količine novca koji se iz budžeta za njih izdvajaju. To izdvajanje se registruje ne samo po osnovu plata već i dodatnih primanja poput onih koji se odnose na naknade za učešće u različitim odborima.

Zašto Savet odbacuje model iz 2016. i kako dalje

U novoj studiji iz 2025. Svetska banka ponovo preporučuje uvođenje jedinstvenog sistema platnih razreda sa jedinstvenom osnovicom. Fiskalni savet, međutim, ocenjuje da takav pristup zanemaruje razloge zbog kojih prethodni model nikada nije zaživeo.

Ključni strukturni problem – kompresija plata, ni u novim preporukama nije adekvatno adresiran. Takođe, usklađivanje osnovice sa zakonskom minimalnom zaradom moglo bi da proizvede fiskalne troškove koji bi bili teško održivi. Savet upozorava da Srbija nema institucionalni ni fiskalni prostor za još jedan dugotrajan reformski ciklus bez opipljivih rezultata.

Umesto centralizovanog i rigidnog zakona, Fiskalni savet predlaže pragmatičan, sektorski diferenciran pristup. On podrazumeva ciljano ublažavanje kompresije tamo gde najviše ugrožava funkcionisanje države (npr. ključna ministarstva i regulatorna tela), pokretanje dubinskih reformi u pojedinim javnim službama, posebno u obrazovanju, donošenje odluka zasnovanih na podacima iz "Iskre", kao i visok nivo transparentnosti kao mehanizam političke održivosti reformi.

Princip "jednaka plata za jednak rad", zaključuje Savet, legitiman je normativni ideal, ali iskustvo Srbije pokazuje da se ne može nametnuti jednim sveobuhvatnim zakonom. Plata u javnom sektoru je istovremeno ekonomsko, institucionalno i političko pitanje. 

Nakon decenije neuspele reforme, poruka Fiskalnog saveta je jasna - održiv sistem zarada ne gradi se formalnom unifikacijom, već kombinacijom fiskalne discipline, transparentnosti i pažljivih intervencija u različitim sektorima.